行政文化建設：澳門特區政府塑造形象的起點

　　——訪澳門理工學院公共行政學教授兼課程主任婁勝華 （續二）

　　記者：澳門特區政府推行問責文化建設的基本進程與制度內容都包括什么？

　　婁勝華：由于殖民政府在性質上與責任政府不存在直接聯系，澳葡時期的官員除了法律責任可能被追究外，其它責任規范或者有名無實，或者付之闕如。因此，問責制度建設歷史地落到特區政府身上。在官員問責的法律制度方面，其大致經歷了從無到有，從醞釀、研究到法律的擬訂與公布，從個別或具體事務的規范到逐漸配套并形成系統化、制度化的進程。而在官員問責的實踐方面，從追究法律責任發展到免去職務或到期不續任，乃至于公開道歉等多種形式。也就是說，無論是問責制度，還是問責實踐，都邁出了切實的步伐。

　　從特區政府建立問責制度的部署看，顯然，盡管首屆政府提出了“以民為本”、“依法施政”的理念，并將政府管理改革列為施政重點，然而，問責制度建設未能納入其中。施政報告中偶有提及“問責”，也只是配合或陳述其它行政改革的需要。例如，在公共服務方面，特區政府推出了“服務承諾”計劃，目的在于改善服務質素與加強問責性，而事實上，并未有與該計劃相配套的問責制度，亦從未見有因為未能遵守“服務承諾”計劃而被問責的公共機構或公務人員。

　　2002年，當香港第二屆特區政府推出主要官員問責制度的消息傳到澳門時，雖在澳門社會引起某種程度的反響，然其時民眾因特區政府的施政成效而延續了與政府的“蜜月期”，對于作為自己人的特區政府滿懷憧憬與期待，因此，并未對政府問責制建設提出強烈訴求。至于特區政府方面，因行政主導制在推行博彩經營權開放政策方面獲得成功，未能對鄰埠的高官問責制予以足夠重視，更無積極的效仿意圖或行動。甚至在2003年、2004年連續兩年的施政報告中，通篇連“問責”二字都沒有提到。

　　相反，在內地，香港特區政府推行的高官問責制受到更多的關注，并因2003年非典型肺炎（SARS）蔓延事件而被引入內地，國家衛生部長與北京市長作為事件直接責任人而被迫辭職，內地的行政問責制由此揭開序幕。而在澳門，因非典得到有效控制，沒有必要像香港或北京那樣需要有政府官員承擔責任。從吸取教訓的一面看，倒是錯失了一次推行問責制的契機。反而，當2004年底第二屆特區政府任期開始時，重組了作為行政長官決策輔助機構的行政會。與香港令所有問責制官員加入行政會議以示承擔集體決策責任的做法相反，除了行政法務司司長外，其余四位司長退出行政會，而讓更多的社會人士加入行政會。此一做法雖有利于增強行政長官決策的民意基礎，卻削弱了行政會中官方成員承擔集體決策的責任。

　　然而，隨著特區政府施政中暴露出來的各種問題，尤其是經過衡工量值審計報告的公開披露后，引起社會嘩然。例如，東亞運動會場館建設嚴重超支，且多項安排計劃不周，浪費嚴重，其中僅預訂客房空置一項，就多支出800萬元。類似的政府過錯行為無疑引發了相當程度的社會不滿，可是，民眾在不滿之余卻發現，相關官員并不需要為此承擔任何責任，甚至連一聲道歉都沒有，因為根本沒有專項規范官員因決策失誤造成公共利益受損的責任追究之問責法律。自此，社會開始出現要求特區政府制訂官員問責規范的呼聲。

　　作為響應，特區政府2005年施政報告在“深入改革吏治，推進服務入微”一節首次提出設立問責制度，“作為獲得市民支持，依法施政的行政主導型政府，必須防止合法的權力受到扭曲，防止市民的信任受到濫用，保持公信力，促進政治的民主化。為此，我們決定加強各級官員履行職務的問責性，檢討現有的制度，訂定適當措施，促進整個施政團隊更有力地承擔起以民為本的施政重責”。自2006年起，特區政府更加快問責制設立的步伐，將“加快問責機制的建設”列作“施政重點之一”，表示“政府將完成一系列有關問責機制的法律法規，包括主要官員的退休和離任后的‘過冷河’制度等相關法規的草擬。使各級官員在面對不同性質的施政問題上，能更恰當地行使應有的職權，同時承擔相應的責任，更好地為市民提供服務” 。

　　然而，特區政府問責計劃尚待落實之時，卻于2006年底，歐文龍貪腐案被揭發，其受賄金額之巨，使其成為澳門歷史上創記錄的貪腐官員?！皻W案”的發生嚴重打擊了市民因回歸而建立起來的對特區政府毫不猶豫的信任。隨著“歐案”審理的深入，赤裸裸的權錢交易被展示出來，民眾為之咋舌。此外，令社會不解的是，除了歐文龍觸犯法律獲刑外，其它與此相關的官員即使參與了“造假”（歐氏收取發展商利益后指示參與評標的相關官員人為提高該投標者的標書評分，令其可以中標），只要是秉承歐文龍之意，且未能證明其從中標者手中獲得任何好處，就不會承擔任何責任，甚至還會繼續升職。

　　面對強烈的社會反響，為修補受損的官民關系，恢復民眾對政府的信任，自2007年起，特區政府具體落實籌劃中的問責制，將“設立問責制度”，視為“特區政府施政團隊勇于承擔的重要體現”，“透過相關法律的完善和適當措施的訂定，建立一個具備科學標準、包含多層次處理方式的公務員問責制度”，目的是“強化施政團隊的責任感”，同時“使各級官員得以在權責清晰的基礎上，輕裝上陣”。顯然，以明確的法律清晰官員權責，不僅是社會的要求，同樣是官員管理的內在要求，有利于提振因“歐案”而受壓的官員士氣。

　　與此同時，加快制定落實問責制的法律法規，被納入《2007至2009年度公共行政改革路線圖》。按照“路線圖”訂定的目標，進行“相關法律的修訂和推行”，以期“對各級領導及主管人員，從制度、紀律的層面，全面強化具強制性、追究性，而非僅具自覺性的問責規范和要求，并以延伸性的制度，確保離職官員在一定時間內，為公共利益遵守法律規定的義務，全力打造一個向公眾作出更大承擔的責任政府”。由此，進一步明確了問責對象是“各級領導及主管人員”，通過“重新規范中高層人員的權責和義務，加強他們的問責要求”。

　　在“公共行政改革路線圖”實施的三年內，與問責制相關的一系列法律展開了草擬或修訂，盡管至2009年底第二屆特區政府任期屆滿前，《領導及主管人員通則的基本規定》等單項性法律陸續出臺，但是，從法律的配套性與完備性看，首兩屆特區政府并未完成官員問責制的建設。對此，第三屆特區政府的首份施政報告在全面褒揚前十年施政成果時沒有提到“問責制”，而在規劃該屆政府的“施政安排”時，再次就建立“官員問責制”進行了具體的闡述，“特區政府將按照權責統一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，建立官員問責的體制。在執行現有法律框架及守則規范的基礎上，制定有關問責制的規范性文件，理順并進一步明確各部門的職責分工，明確各級官員的政治責任、行政責任和法律責任，形成完整的政府責任鏈”。

　　2010年末，繼第二屆特區政府于2009年制定公布多項與“官員問責制”相關的法律法規之后，第三屆特區政府再次集中推出了一批完善、配套性或補充性法律規范。至此，官員問責制度初步成型?？梢?，從部署設立問責制到制訂頒布與問責制相關的法律規范并非一蹴而就，而是在與社會互動之中逐步推進的，相關問責法律同樣不是一次性完成的，而是分層次與分專題相結合從單項性法律制訂開始逐步出臺的。

　　至2010年底，已經制定頒布的與官員問責制度相關的法律法規：

　　2009年8月3日及10日，先后公布了第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》（俗稱“過冷河”制度）與第26/2009號行政法規《領導及主管人員通則的補充規定》。第15/2009號法律訂定了領導及主管官員管理的基本原則及規定，包括委任及職務的執行、職務的中止或終止、責任與權利等。其中，有關領導級官員的“過冷河”制度屬首次規范。按照該法律規定，所有領導官員一旦離職，先要有為期六個月的“過冷河”期，之后才能到私營公司任職。如果領導級官員離職后六個月內要求到私人機構任職，須經行政長官批準。第26/2009號行政法規對領導及主管官員的聘任及任用、特定義務與職權等作出規范。

　　2009年9月28日，公布了第368/2009號行政長官批示。為配合執行第15/2009號法律關于領導級官員于職務終止后從事私人業務的規定，行政長官透過該批示設立“公共行政道德操守委員會”，協助制定相關原則及標準，對離任或離職局級官員“過冷河”期間從事私人業務的申請，向行政長官提供意見，并就公共行政工作人員的行為，發出提議、意見及指引，以貫徹、鞏固有關透明度及廉潔的文化。

　　2009年12月17日，公布了第22/2009號法律《對行政長官和政府主要官員離任的限制規定》。該法律規定了對離任行政長官及政府主要官員的限制制度。

　　2010年3月3日，政府公報刊登第52/2010號行政長官批示，委任沈振耀擔任公共行政道德操守委員會主席，林香生、朱偉干為委員，任期兩年。

　　2010年12月9日及20日，先后公布第24/2010號行政法規《澳門特別行政區主要官員通則》與第112/2010 號行政命令《澳門特別行政區主要官員守則》?！锻▌t》規定了主要官員的職權與義務，首次明確了主要官員在政治上對行政長官負責?！妒貏t》規定了主要官員須符合科學施政、有效管理、廉潔奉公等要求，以及因違反而應負的政治、民事、財政及刑事責任。對于法案中未有配套的程序性規定，行政法務司司長解釋，未來會設立針對主要官員的道德操守委員會，研究相關指引。

　　2010年12月27日，政府公報刊登第384/2010號行政長官批示《領導及主管人員行為準則——義務及違反義務時的責任》。該批示對領導及主管人員所應遵守的公務人員之一般義務與因應職務特性之特別義務概括為“忠誠有禮”和“無私正直”兩個部分，并規范了領導及主管人員因違反義務應承擔的紀律、特定、終止委任，民事及財政責任，以及刑事責任。

　　2010年底，廉政公署公布修改《財產及利益申報法律制度》（俗稱“陽光法”）建議文本進行公開咨詢。涉及的主要修改：一是申報方式上，規定副局長級或以上官員（尚包括行政會委員、立法會議員等公職）的財產與利益應該公開，而不再是僅申報不公開；二是擴大申報內容，監察內容包括非財產利益，即在社團中的角色及職務，冀提前掌握可能出現的利益沖突。

　　上述新制定的與官員問責制相關之法律法規，與已實施中的《澳門公共行政工作人員通則》、《領導及主管人員通則》、《行政程序法典》、《刑法典》及《財產申報》等一系列法律制度規范，共同構成了澳門特區政府官員問責制度的基本法律依據，從而為官員問責制度奠定了較為系統的制度化法律基礎。至此，社會呼喚多年的官員問責制度，經過兩屆政府的努力，以2009年、2010兩年內集中頒布的相關法律文件為基礎，初步得以確立。故此，當2011年施政報告提到“官員問責制”時，重點轉移到如何進一步“深化及鞏固官員問責制”，藉以“體現問責的精神”。

　　與其它地區的官員問責制相一致，澳門特區的官員問責法律制度雖然尚未完備，但就其內容來說，同樣按照“何人、因何事、向誰、以何種方式、承擔什么樣的責任”之邏輯程序展開的，具體地說，涵括了問責主客體、問責范圍、問責程序、問責后果等方面。

　　1．問責客體（責任主體）：所有不同職級的官員。

　　嚴格地說，行政問責制度的責任主體應包括作出行政行為的行政機關與行政人員。然而，就官員問責制來說，其規范的主體并不涵蓋全部行政主體，而僅僅是官員。在澳門特區，官員概念并非公務員之統稱，而是具特別內涵的指稱，指的是經委任（任命）而非選舉產生的有任期限制而非常任的擔任決策、管理、協調及監控工作的不同層級政府官員。具體可分為兩個層級：主要官員與領導及主管人員。

　　列入問責規范的主要官員是指：各司司長；廉政專員及審計長；警察總局局長及海關關長。受問責制度規范的主要官員與《澳門基本法》第50條所規定的由行政長官提名并報請中央人民政府任命的政府主要官員是一致的，共計9人。

　　“領導及主管”官員指的是“在公共部門及實體擔任管理、協調及監控工作的人員”，其中“領導官職”包括局長、副局長；“主管官職”包括廳長、處長、科長。

　　2．問責主體：行政長官。

　　問責主體指的是責任主體向誰負責，或者說由誰來對責任主體（問責對象）問責。從權責理論看，官員被授予權力是履行職責的需要。按照權力來源，誰授權誰問責，或者說，被授權者只向權力授予者負責。依人民主權論，現代民主政府的一切權力來自于人民，政府必須向權力授予者的人民負責。在代議政體下，政府通過向作為代議機構的立法機關負責，從而間接地對人民負責。

　　然而，澳門特區的政制特征是行政主導，行政長官以及政府官員并非由立法會選舉或任命的，因此，無法直接套用代議制政體的問責制度。澳門實行行政授權制度，特區政府各層級官員的權力蓋源自于行政長官。主要官員是由行政長官提請中央政府任命的，因此，行政長官對主要官員負有監管的責任，而領導職級的官員是由行政長官直接任命的，行政長官對領導級官員負有直接管理的責任。即使是主管級官員，其權力是通過轉授權而獲得的，即領導級官員將行政長官授予的權力通過轉授權方式授予主管級官員，況且法律規定，領導及主管人員的“委任權限屬行政長官”。實際運作過程中，行政長官可以將委任權轉授予相關的司級官員?？梢哉f，正是這種層層授權的制度，使得行政長官對政府各層級官員都負有問責義務。

　　需要說明的是，雖然法律規定特區政府各職級官員向行政長官問責，卻并不意味著排除了行政長官之外的機構、團體或公民等社會主體對政府官員的監督權。實際上，問責權的專屬性不等于監督權的排它性。對于問責官員，除了行政長官具有管理與監督權外，立法機關、司法機關，以及媒體、社團、公民個人都行使監督權。此外，問責官員向行政長官問責也并不意味著官員問責程序的執行機構就是行政長官。

　　3．問責范圍：寬泛且概括，以特別義務為主。

　　問責范圍，即指被問責主體需要對哪些事項承擔責任。從法律條文看，確定問責范圍的方式可以是概括性的，也可以是具體性的，即以列舉方式就具體問責事項進行羅列。

　　在澳門，問責官員的責任范疇是概括且寬泛的。由于官員屬于公職人員范疇，因此，所有官員都必須遵守公務人員的一般義務或品德規范，如“無私、熱心、服從、忠誠、保密、有禮、勤謹、守時、專職、合法等”。在此基礎上，問責官員尚須遵守因職務特性而產生的特別義務。對特別義務承擔責任，是問責法律對問責官員規范的主要責任范圍，當然，并不能因此而免除問責官員對公務人員一般義務的承擔。

　　由于不同層級官員在職責上存在差別，問責法律對問責范圍因不同責任主體而進行了分層規范。

　　主要官員的責任范疇分為：（1）決策方面。對于主要官員來說，能否做到科學施政，主要表現在科學而合理的決策上。主要官員在決策時，必須與民互動，民眾意見的收集與政策信息的發放，必須體現公開透明原則，決策必須進行社會咨詢。主要官員必須“就政策制定過程及下屬部門或實體施行上級訂定的政策的失誤向行政長官承擔責任”。（2）管理方面。對于主要官員來說，管理乃其日常工作，必須做到合法、有效，而管理工作的重要內容是公平公開選育人才，以及督促下屬部門協同、高效、守法地執行政策與服務社會。（3）廉潔方面。要求主要官員必須“遵守高度的道德行為標準”，自覺維護政府聲譽，保守機密，防止利益沖突，聲請利益回避，申報財產，善用公帑。

　　領導及主管官員的責任范疇：（1）職務行為的基本要求。領導及主管官員應遵守的義務較為廣泛，其被歸納為“忠誠有禮”和“無私正直”兩個方面。所謂“忠誠有禮”，“是領導及主管人員以其專業能力協助上級制定及執行政策，管理其負責的單位，以及其工作贏得社會廣大市民認同和支持的重要行為準則”；而“無私正直”則“是支撐各領導及主管人員實行‘忠誠有禮’義務的個人道德基礎”?！爸艺\有禮”與“無私正直”是“領導及主管人員職務行為的指針”。（2）忠誠有禮：職務規范?！爸艺\”及與之相關的“服從”義務，是指忠于法律及社會規范，“尊重及遵守其正當上級以法定方式及以工作為目的而發出之命令”，執行職務；“有禮”及與其相關的“熱心”義務是指，“以有效之方式及盡心之態度執行其職務”。具體要求包括“協助上級制定政策及確保其執行”、“有效管理負責的組織”及“維護政府的形象”三個方面。（3）無私正直：道德規范。要求領導及主管人員操守正直，“不得利用擔任職務的便利為自己或為與自己有關的個人謀取私利”。并規定了具體的要求（義務），包括保密、回避、離職后的就業限制、申報財產等。

　　由上可見，澳門特區官員問責的范圍是較為廣泛的，不但包括一般義務與特別義務，而且包括官員的職務行為規范（如，決策或協助決策、管理）與個人道德規范。

　　4．問責程序：機構非單一，程序較繁復。

　　與其它法律一樣，問責法律規范應包括實體與程序兩個方面。如果缺乏程序性法律條文，問責法律必然淪為無法執行的“擺設”。完整的問責程序法律（條文）應就問責的啟動（受理）、調查與審理、當事人申辯、處理決定及其執行、救濟等多個環節進行嚴格規范。

　　當然，程序的執行必須為之設置執行主體（機關）。由于澳門現行官員問責法律對官員問責范圍規定得較為寬泛，責任類型眾多，因此，很難設置單一的專責官員問責事務的機構，而是由不同機構按照責任類型進行管理的。其中，除了責任主體（問責對象）所屬部門作為有權限實體外，專責性機構主要有廉政公署與公共行政道德操守委員會。廉政公署是負責懲治貪污賄賂行為與受理行政申訴的行政監察機關。而公共行政道德操守委員會直接隸屬于行政長官，負責對領導及主管人員終止職務后從事私人業務的申請進行分析與建議，同時，還負責“就公共行政工作人員的行為，發出提議、意見及指引”。

　　在紀律責任方面，官員同樣適用《澳門公共行政工作人員通則》的規定。對于違反紀律（應遵守義務）的過錯行為，可以提起紀律程序。紀律程序分一般紀律程序與特別紀律程序。

　　一般紀律程序如下：（1）程序啟動。由有權限實體受理及決定是否提起程序，如提起程序，須委任一名預審員，預審員可以從有權限實體內挑選，但必須與當事人非同一組織單位，也可以從外部挑選?！叭缯J為有需要，預審員得選擇其信任之人擔任秘書，以及要求合資格之人提供協助?！保?）預審階段。預審階段“包括一系列簡易調查及措施，目的系查明是否存在違紀行為、確定行為人及其責任，并搜集一切有助作出具依據之裁定之證據”。預審程序又可分為兩個步驟。第一步，初步調查。預審期限一般不超過45日。經過調查，預審員認為不構成違紀，則編制報告，送交命令提起紀律程序之實體，并建議將之歸檔。否則，提起控訴。第二步，控訴與答辯。預審員就嫌疑人違紀行為以及所適用的處分編制控訴書，送交嫌疑人，并規定提交書面答辯的期限，收到嫌疑人的答辯意見后，再次進行調查與核實。（3）報告與裁定。預審階段完成后，預審員“須在十日內編制一全面而簡明之報告，載明與違紀行為有關之事實、該等事實之定性及嚴重性、倘有須退回之款項、該等款項之歸屬，以及認為合理之處分或因指控不成立而建議將卷宗歸檔”。報告須在24小時內連同卷宗送交命令提起紀律程序之實體。有權限實體收到報告后，要求或命令嫌疑人之上級或所屬部門之適當機構在15日內向嫌疑人發出裁定意見書。（4）上訴。當事人可就紀律程序中作出之最后裁定提出行政上訴及司法上訴。行政上訴直接向行政長官提出，行政長官在收到申請后30日內決定應否啟動復查程序。復查應委任不同于原程序的預審員，復查不會加重處罰，但復查時不中止處分之履行。經復查，可以維持、修改或撤銷最后裁定的處分。就行政長官作出或司長行使獲授予之權限而作出的處罰裁定或者不準復查之決定，當事人可以提起司法上訴。此外，當事人在紀律程序的任何階段均可委托律師。

　　至于特別紀律程序是就某些特定事項以一般紀律程序為基礎進行程序簡化或增加某一特定程序而設置的。

　　由此可知，澳門公務員紀律程序較為重視保護當事人權益，使受理權、調查權、處分權及處分執行權相對分離，并設定了辯護、上訴、復查等機制，具有司法程序色彩，相對較為復雜。

　　除紀律責任外，官員還須對執行職務時所作出的不法行為負民事和刑事責任，具體適用相關司法程序?！叭缭诩o律程序中查出存在根據刑法亦可科處刑罰之事實，須通知有管轄權之法院，以便提起有關程序?！?

　　至于政治責任之究責程序則有待完善。

　　5．責任類型與問責后果。

　　問責后果是指責任人應承擔的否定性后果，它是與責任類型的認定密切關聯的。責任類型因官員職務特性而有所區別。相應地，所承擔的責任后果也有所不同。

　　領導及主管人員違反義務時的責任：第一，紀律、特定及終止委任責任。違反一般義務或特別義務時的紀律責任，按嚴重程度可被科處：（1）書面申誡；（2）罰款；（3）停職；（4）強迫退休；（5）撤職。同時，領導人員在其部門的職責范圍內未能忠誠地協助政府制定所屬領域的政策，以及未能組織及領導其部門，以致影響已采取的政策或其執行，可根據嚴重程度被譴責，以至被免職且不獲補償。領導及主管之定期委任可在有效期內被終止：“基于無法證明具能力確保上級訂定的指示得以執行或未能落實既定目標”；“因不遵守專職性義務”；“因不遵守甄選及聘任人員的規則”；“不遵守確保公共行政公正無私的規則”；“因實施違紀行為而被科處罰款或更重的處分”?！爸鞴芄俾殦蝗嗽谟嘘P工作表現評核中所獲的評語為‘不大滿意’或‘不滿意’，其定期委任亦自動終止”。第二，民事與財政責任。領導及主管人員須按適用法例的規定，對在執行職務時所作出的不法行為負民事及財政責任。在財政責任上，若人員違反預算編制及執行的規定，以及違反有關公共開支的許可或支付的規定者；又如發生虧空、挪用公款或其它有價物，又或不當支付等情況，須科罰款及負紀律責任。第三，刑事責任。若在擔任職務時作出受賄、公務上之侵占、公務上之侵占使用、在法律行為中分享經濟利益、違法收取、濫用職權、違反保密、公務員袒護他人、瀆職以及公務員所實施之偽造等不法行為，為他人謀取不正當利益，或是損害公共利益時，均須負上刑責。

　　問責后果，即處分，因程度不同而規定了不同的行使權限?！皶嫔暾]”可由當事人的上級作出；“罰款”處分權屬于司長或等同官職之據位人；“停職、強迫退休及撤職”的處分權限屬于行政長官。

　　主要官員“在執行職務時應符合科學施政、有效管理及廉潔奉公等要求，否則，須負上相對的政治、民事、財政及刑事等責任”。其中，主要官員應承擔的“民事、財政及刑事責任”是“按適用的法例規定”，也就是說，主要官員違犯了《公共行政工作人員通則》規定的相關義務，同樣會適用該法例規定的包括“書面申誡”、“停職”等責任后果。至于如何承擔政治責任后果則有待成立“公共行政道德操守委員會”制訂細則性指引。（未完待續）