試析促進祖國和平統一的平等協商模式

試析促進祖國和平統一的平等協商模式

王鶴亭

摘  要：“平等協商、共議統一”本質上是一種促進祖國和平統一的平等模式。平等協商模式首先以“一個中國原則”作為協商基礎，再以平等的兩岸政治定位作為協商起點，以兩岸各自內部實質性權威作為協商主體，以兩岸共議的共識民主作為協商規則，通過多元的兩岸對話溝通，推動兩岸政治互動的演進與優化。通過平等協商推動兩岸逐步解決政治分歧、達成統一共識也是和平統一進程中的核心環節，平等協商模式也將有助于其引領其他模式和路徑協同共進，穩步推進和平統一進程。

關鍵詞：和平統一 平等協商 共議統一

“和平統一、一國兩制”是實現國家統一的最佳方式。對于如何促進祖國和平統一，習近平總書記在《告臺灣同胞書》發表40周年紀念會上的講話中指出，“和平統一，是平等協商、共議統一”，而“兩岸長期存在的政治分歧問題是影響兩岸關系行穩致遠的總根子”，兩岸雙方應該“聚同化異，爭取早日解決政治對立，實現臺海持久和平，達成國家統一愿景”，揭示了和平統一的基本內涵、路徑選擇、核心難題以及方法論。比較和平統一的各種路徑與模式，“平等協商、共議統一”本質上是一種促進祖國和平統一的平等模式，而且通過平等協商推動兩岸逐步解決政治分歧、達成統一共識也是和平統一進程中的核心環節。以習近平講話精神為指導，結合兩岸關系發展實踐，深入探討“平等協商、共議統一”的基本邏輯與實踐框架，將有助于其引領其他模式和路徑協同共進，穩步推進和平統一進程。

一、協商基礎：框架性的“一個中國原則”

以和平統一為導向的兩岸平等互動模式必須以“一個中國原則”為基本架構。在兩岸處于統一道路與模式之爭階段，“兩岸同屬一個中國”是不言自明的默認設置和基本前提；即便是臺灣單方面不承認“九二共識”，也不能改變“一個中國”的政治現實，中國大陸也從未放棄以“一個中國原則”作為兩岸政治互動的基本架構。大陸領導人在不同時期都分別強調在一個中國原則、一個中國框架的基礎上展開平等協商，如習近平曾指出，“著眼長遠，兩岸長期存在的政治分歧問題終歸要逐步解決，總不能將這些問題一代一代傳下去。我們已經多次表示，愿意在一個中國框架內就兩岸政治問題同臺灣方面進行平等協商”[①]。

延續現代中國國家建構的歷史脈絡，兩岸基于“一個中國原則”的協商互動既要強調民族建構，更要加強民主建構。百余年的中國一直面臨著雙重任務：“一是現代化及其相伴隨的國家化，二是現代國家建構中的民主化”[②]，而中國現代國家構建仍將“是建構一個民族-國家與民主-國家相對均衡的現代國家。通過民族-國家的建構為每個國民的自由發展提供組織平臺；通過民主-國家建設,為每個公民的平等發展提供制度保障, 由此達致每個國民對國族的高度認同和忠誠, 并不斷提升國家的能力”[③]。但就兩岸關系實際而言，大陸相對強調“一個中國”框架中的民族建構，而臺灣方面則過于注重民主建構，這種內在建構側重點的差異也在影響著“一個中國”框架的穩固性與持續性。但隨著現代中國國家建構的內在轉型，建構重心開始向民主建構傾斜，也應注重和平統一事業中權力的合法性、過程的合理性及社會的自主性建設，使得“一個中國”框架更加具有生命力。在此脈絡下，大陸基本認可了臺灣當局的存在以及臺灣方面多元的利益與權利，提出國共兩黨對等談判、對臺灣當局等制度性安排、承認并保障臺灣同胞的權益等，以及兩岸“兩會”接觸談判，臺灣基本上被賦予了在“一個中國原則”下的平等地位，而“正式結束敵對狀態”、“和平協議”、“探討國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關系”、“平等協商、共議統一”等主張也預示著兩岸可以通過平等的民主建構去落實和鞏固民族國家意義上的“一個中國”，并推進民族建構與民主建構的協調與相互促進，讓“一個中國原則”的架構更加穩固。

與此同時，“一個中國”框架也將引導兩岸由分治走向共治、法治與善治?！?/span>一個中國原則本質上是一種允許相互爭論與說服的具有社會建構性的溝通話語和程序”[④]，基本上為處理兩岸“分治”提供了平臺與框架，再經由雙方共同協商，逐步確認對方政權在“一中框架”下的地位、利益與權力配置，逐步由“分治”走向“共治”；使兩岸關系的持續深化不僅僅依靠“善意”或“讓步”，而是基于權利契約，由“人治”走向“法治”；最終在“一個中國”的民族國家建構與民主國家建構互動過程中，實現兩岸間的“善治”。

二、協商起點：平等的兩岸政治定位

通過交流協商實現“和平統一”曾經是兩岸公權力及兩岸社會的共識，但長期以來被忽視或被壓制的一個分歧是兩岸政治關系的定位問題。上世紀90年代兩岸間的初步政治互動和2008年以來的半官方互動多以“九二共識”為基礎而“求同存異”去遮蔽或壓制政治定位分歧。但自兩岸關系和平發展逐漸步入政治“深水區”后，尤其是兩岸之間的公權力機關已經進行了相當高層級的互動之后，兩岸之間僅僅有“兩岸同屬一個中國”還不夠，“兩岸同屬一個什么樣的中國”、“臺灣是中國什么樣的一部分”、“同屬一個中國的大陸與臺灣之間是什么關系”等難題已在阻礙著兩岸政治互動的提升和優化，兩岸也并未能真正將其作為“平等協商、共議統一”的“前置問題”，也當然未能形成解決方案。在實踐上，大陸以“和平統一”為過程、以“一國兩制”為目標而直接跳過“起點問題”；臺灣當局則一直強調自身的“對等”地位，強調兩岸政治定位應該“內外一致與兩岸對等”[⑤]。兩岸在政治定位、“一個中國”內涵上的分歧事實上也限制著兩岸對于“一個中國”框架及話語的共享與共構。因此，“兩岸在某種程度上要以更務實的方式重新調整兩岸關系，并對臺灣的主權和政治地位概念采取一些新的思維”[⑥]，在什么基點上展開“平等協商”甚至與誰“共議統一”，是一個不可回避的邏輯和現實問題。

而作為在兩岸實力對比占優的一方以及在推進兩岸統一進程中的占據主導權與主動權的一方，大陸對于兩岸政治定位分歧的擱置可能會限制其政策舉措的深化，為持續推進和平統一進程，大陸理應積極推動兩岸協商將分歧爭議演變為創造性的共識。對此，黨和政府也開始逐步提出兩岸共同探討政治分歧難題，如黨的第十八大會提出，“希望雙方共同努力，探討國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關系，作出合情合理安排”；習近平總書記也多次強調，“兩岸之間長期存在的政治分歧問題，我們愿在一個中國框架內，同臺灣方面進行平等協商，作出合情合理安排”；十九大報告也提出，“承認‘九二共識’的歷史事實，認同兩岸同屬一個中國，兩岸雙方就能開展對話，協商解決兩岸同胞關心的問題”。可以說，對兩岸政治關系“作出合情合理安排”，是推動和平統一進程的重要選擇，也是以和平方式、平等模式結束兩岸政治對立的必由之路。建立在“一個中國原則”基礎上的兩岸平等政治定位、賦予臺灣在政治協商中的平等地位既反應了兩岸政治關系現狀，又兼顧臺灣方面的要求，能夠作為“平等協商、共議統一”、實現和平統一目標的邏輯起點、協商底線和政策基點。

三、協商主體：演變的兩岸政治權威

兩岸平等協商應由具有權威性與有效性的兩岸政治主體共同參與完成。隨著兩岸關系的深入發展以及島內政治生態的演變，無論是祖國大陸的政策思路與政治倡議，還是兩岸政治互動與協商實踐，其中的權威性主體都在發生改變。

祖國大陸對于兩岸政治協商的權威性與有效性主體的判定與選擇隨著臺灣內部政治結構變遷而進行不斷調整。在臺灣處于威權統治時期，因為臺灣內部政治事務及其大陸政策基本上由臺灣地區領導人“兩蔣”來決定，而且“黨政軍”體系高度一體化，臺灣當局、國民黨的政策主張也均以臺灣地區領導人的意志為轉移，以臺灣地區領導人作為對話對象和協商主體自然是最佳選擇。隨著大陸的改革開放以及臺灣威權統治的松動，大陸適時提出了國共兩黨的“對等談判”，將實際上主導各自政治發展的國共兩黨作為兩岸的權威性主體，1981年的“葉九條”的第一條就是建議舉行“兩黨對等談判”，“實現第三次國共合作，共同完成祖國統一大業”；1983年鄧小平會見楊力宇時再次強調“建議舉行兩黨平等談判”。隨著臺灣內部政黨政治的發展，大陸也將協商主張從“國共兩黨對等談判”調整為“各黨派參加談判”，1995年江澤民提出八項主張中的第三條強調“在和平統一談判的過程中，可以吸收兩岸各黨派、團體有代表性的人士參加”。而在2000年臺灣首次“政黨輪替”后，黨派之間的互動可能具有一定的有效性，但其權威性不具有持續性，大陸一方面強調更寄希望于臺灣人民，另一方面從積極的勸服與消極的阻遏正反兩個方面去“寄希望于臺灣當局”。而在國民黨再次執政期間，此前“胡連會”等形成的政黨共識也必須通過公權力確證才能具有權威性和有效性，大陸在這一時期的政治協商主張也是以臺灣公權力為訴求對象，如2013年習近平指出，“我們已經多次表示，愿意在一個中國框架內就兩岸政治問題同臺灣方面進行平等協商，作出合情合理安排。對兩岸關系中需要處理的事務，雙方主管部門負責人也可以見面交換意見”[⑦]。2016年蔡英文執政以來，大陸強調承認“一個中國原則”、“九二共識”是兩岸對話協商的前提，這一標準仍是以臺灣當局為對象的?；仡櫄v史，大陸對于平等互動主體的判定和選擇，均是以能夠真正代表或決定相關事務的權威主體為對象。

在兩岸關系發展過程中，經由兩岸權威主體之間的政治互動包括政治對話、領導人會面、政治協商與政治談判等所形成的兩岸共識和互動架構也都具有相應的約束力和可行性。如1992年經由兩岸公權力機關授權達成的“九二共識”就具有長效的約束力，2008年以來兩岸公權力機關之間簽署的各項兩岸協議也具有雙邊效力。而未來經由平等互動達成統一安排的最終主體也必然是獲得兩岸人民服從與支持的權威性、有效性主體。綜合世界政治發展潮流和島內政治生態變遷進行評估，“平等協商、共議統一”的最終談判者、確認者及執行者仍將是兩岸政權、當局或公權力機關。

四、協商規則：共議的兩岸共識民主

“平等協商、共議統一”，本質上也是通過民主協商達成共識。依據現代基本政治準則“主權在民”，民主不僅限定了政治事務的最終決定方式，也是整合沖突與分歧的一種非暴力路徑?！懊裰鞒绦驗樵O立和重構權威邊界服務，而且在這樣做時它們幫助產生了信任和權威的表達方式”[⑧]。而對于大陸而言，“必須耐心地與臺灣打交道，以挫敗中國威脅論”[⑨]。兩岸民主協商有助于增進兩岸政治互信、促進兩岸共同維護“一個中國原則”，也有助于兩岸共同建構“一個中國”內涵。

習近平在《告臺灣同胞書》發表40周年紀念會上鄭重倡議，“兩岸各政黨、各界別推舉代表性人士，就兩岸關系和民族未來開展廣泛深入的民主協商，就推動兩岸關系和平發展達成制度性安排”。講話實際上指明了兩岸間的協商民主是最具廣泛代表性的民主，本質上是一種“共識民主”，即從現實中多元的代表性出發，使各種規則、政策的制定和各類機構的設置都能保證相關各方的利益和訴求能夠廣泛地傳遞到民主協商中來，建立穩定的互動架構和制度規范，以促進兩岸異質性社會的政治穩定及信任，逐步達成普遍性的一致意見。這種共識民主尊重與臺灣社會不同黨派、各界別的異質性，基于對不同利益與聲音的合理認可,通過權力分享的制度來實現廣泛的利益聚合，滿足“少數派”對政治權力的參與需求。長期以來，臺灣社會“多數決”民主的思維定勢使其產生認知偏差，認為“兩岸共同決定”會讓大陸“以強凌弱”、“以大欺小”，只有拒絕協商、甚至保持“獨”與“離”，才能保障臺灣的權益，這種模式及思維顯然無助于兩岸“共議統一”。相較之下，“共識民主”也更符合兩岸關系發展實際。

兩岸共議的共識民主需要確定兩岸各自的權利、利益作為協商、合作的起點和依據，確立臺灣在民主協商關系中與大陸平等的地位；其次需要至少在兩岸當局和執政黨之間已經形成了“一個中國”的核心共識；然后秉持“共識民主”方式搭建政治協商的一般程序，在“多數”與“少數”之間搭建溝通的橋梁，兩岸可以正視現實、存異求同、存量不變、增量共商，尋求兩岸政治分歧的中間地帶或契合點。通過兩岸間共識民主的正常運轉，讓臺灣用制度性權力去維護自身固有的權益，而非出自于大陸的“善意”和“照顧”，不因擔心所謂“不民主”、“受打壓”、“遭吞并”或“權利得不到保障”而產生分離意識，通過共識民主的協商程序和方式，逐步增進互信、共商發展、共議統一，最終達成實體性的共識。

五、協商形式：多元的兩岸對話溝通

平等協商的形式是多樣的，根本目的是要尋求共識。正如習近平所言，“我們愿意同臺灣各黨派、團體和人士就兩岸政治問題和推進祖國和平統一進程的有關問題開展對話溝通，廣泛交換意見，尋求社會共識，推進政治談判”[⑩]。理論上，兩岸政治溝通應依循從“政治喊話”到“政治對話”到“政治協商”再到“政治談判”的順序而不斷升級，“以政治對話帶動政治協商，以政治協商帶動政治談判”[11]。

政治喊話主要是大陸政府及臺灣當局單方面表達自身立場以及對兩岸關系的主張，意圖向對方政府及人民傳遞信息，以期獲得對方了解、理解甚至回應的行為。兩岸當局曾在維護“一個中國原則”上存在一定默契，通過喊話向對方傳遞了政策主張，如大陸三次發布“告臺灣同胞書”、公開“廖承志致蔣經國先生信”等。兩岸也通過政治喊話來進行政策與理念的交鋒，如大陸發布“江八點”，臺灣發布“李六條”等。綜合而言，政治喊話可以表達自我約束的意愿，也可能促成相應的政治默契，但并不以獲得共識為主要目的，大多以“自說自話”的形態而呈現。

政治對話是兩岸之間直接、往復的政治溝通。理想型的政治對話應該是兩岸當局或公權力機關之間具有政治屬性的對話，但這種意義上的兩岸政治對話在兩岸關系實踐中還不充分、不普遍。而多軌政治對話相對具有可行性，主要以非官方對話交流為主，將半官方機構或民間機構作為政治對話的渠道，具有事實上的政治協商效果，如被稱為“1.5軌”的兩岸“兩會”即海峽兩岸關系協會與海峽交流基金會就具有官方背景和官方背書，雙方最具代表性的政治對話成果就是“九二共識”。此外，被稱為“二軌對話”的兩岸智庫等民間組織之間的溝通也具有政治對話功能，“由兩岸學者和有代表性的人士探索解決兩岸政治關系、軍事安全、涉外事務等方面問題的途徑和辦法，為今后開展兩岸政治商談積累經驗、創造條件”[12]。而且在當前政治運行規則下，民間政治對話也逐漸能夠間接影響著內部決策。

象征性領導人會面是兩岸領導人之間的直接會面、對話等互動，具有重要的象征意義和宣示性價值，昭示著兩岸政治的良性互動現狀或意愿，力求達成一定程度的政治共識，既可能具有實質性的互動價值和約束力，更具有重要的政治社會化功能。這其中包括大陸領導人會見臺灣方面重要政黨的領導人，如“胡連會”、“胡宋會”、“習吳會”、“習朱會”與“習洪會”等，這些會面強化了既有的政治基礎與原則共識，還在臺灣社會產生廣泛的影響；而2015年的“習馬會”更是實現了兩岸分隔以來的首次領導人會面，從官方意義上向世界宣告兩岸再次正式共同確認“兩岸同屬一個中國”的現狀。

政治協商是指兩岸正式就政治分歧的程序性問題和實體性問題展開雙邊溝通，并有強烈的意愿探尋政治基礎和政治路徑。不同于兩岸政治對話之處在于其以雙邊正式商談為主，并以追求政治共識和解決方案為主要目標；不同于多軌對話之處則是政治協商本身就具有合法性和權威性，協商的結果也就直接具有約束力，不同于多軌對話的民間性與功能性。相比政治對話，“政治協商的語義相對正式、嚴格，針對性強、回旋余地較小”，“重在就具體議題進行陳述意見，是雙方交換意見和意見折沖的過程”[13]。

政治談判是在政治協商已經就談判程序與標的達成共識的基礎上，正式就兩岸政治難題諸如臺灣當局的政治地位與權利、臺灣的“國際參與”、兩岸統一路徑與模式以及“一國兩制”臺灣方案等問題進行談判，并爭取將兩岸分歧爭論演化為創造性共識，形成對于兩岸均有約束力的共識、聲明、協議等。政治談判與政治對話、政治協商不同在于要在實體性問題上獲得兼具合法性、權威性與約束力的結果，并規劃未來兩岸關系的發展方向與格局，通常要以政治對話、政治協商為基礎和前提。從既往兩岸官方的主張來看，政治談判是實現“和平統一”的最佳路徑，而從邏輯上來看，平等協商模式的“和平統一”也必然是要經過雙方的同意和確認才可能實現，因此，政治談判既是“和平統一”的形式要件，也是實質要件。未來以政治談判實現“和平統一”的過程大致涉及兩個環節：第一環節是兩岸簽署作為過渡性安排的和平協議，達成兩岸政治定位共識，結束敵對狀態；第二環節則是兩岸簽署統一協議或統一宣言，達成“和平統一”具體安排的共識，成立和平統一委員會監督推進臺灣模式的落實。

六、協商機制：演進的兩岸政治互動

結合兩岸政治互動的既往實踐，如前所述，兩岸平等協商演進的縱向時間序列基本上是從“政治喊話”到“政治對話”、再到“政治協商”與“政治談判”，而橫向的空間轉移則可能是從半官方半民間的“1.5軌互動”、民間的“二軌互動”衍生到“一軌”的官方互動。兩岸平等協商可以從問題界定、議題框架、議題設定、建立共識、協議規劃等方面逐步實現創新升級，公權力則要由上至下地推動兩岸各領域的深化融合，同時要承擔問題發現者、信息提供者、利益詮釋者、議程設定者、分歧仲裁者及權威執行者等多重角色。

兩岸平等協商的程序機制涉及幾個前后關聯的環節。首先通過政治對話進行大致的問題界定，列舉阻礙兩岸關系發展的各種關鍵難題與分歧，避免后續的兩岸政治協商與政治對話陷入“失焦”或“失根”狀態。兩岸政治對話可以從自身關切的利益、權力等問題入手，經過計算與權衡各自的行為偏好與利益得失，逐步確立起兩岸政治對話的分歧列表，使得兩岸政治互動能夠抓住問題的根源與重點。其次，根據分歧列表構建政治協商的議題框架，因為兩岸政治分歧并非是無序和隨機的，兩岸關系政治定位、臺灣當局地位、臺灣“國際活動空間”、“和平協議”、涉外事務合作等都是彼此關聯的，所以通過對于其間的因果關系或邏輯順序進行梳理，厘清議題聯結，確立議程，可以勾勒出兩岸平等協商的“路線圖”。第三，兩岸通過政治協商建構共同的程序觀，確立起符合各自期望的系列原則、規范、規則與決策程序，避免兩岸協商陷入“失范”境地，樹立起兩岸政治互動的“指路燈”。第四，通過政治談判，兩岸官方確立起正式共識，并以其作為各自公權力運行的政策參照或選項，規劃未來的權力配置、制度設計與秩序構建等，雙方在此基礎上結合彼此偏好，在充分考慮對方的利益取向后協商產生最優化的協議，并推動各自內部政策創新，將兩岸政治共識與協議落到實處。

而兩岸平等協商的內容機制包括若干個循序漸進的階段。首先是議題性聯結階段。兩岸平等協商的初始化源于多種力量的驅動，例如公權力機關發起、理念驅動或利益驅動的民間倡議等。多種力量綜合作用逐步生成內在的政治共識與聯結，無論是以個案方式還是一攬子方式的互動，雙方會交換觀點、論辯，逐步產生一種議題網絡。其次，逐步進入兩岸對話協商的功能性聯結階段，兩岸經過多次政策立場宣示、觀點交鋒、法理探究之后，也會逐步積累起一些基本認知與共識，也會因為解決特定的現實問題而對政治分歧有一定程度的共同探討，這種探討的目的本身不在于解決政治分歧，而是兩岸功能性議題不得不觸及政治難題，基于功能性、事務性的兩岸事務逐步形成一種兩岸協商的跨界網絡。第三，制度性聯結階段，無論是因為一般性兩岸議題網絡的推動，還是因為功能性聯結的衍生，兩岸逐步在個別共識及合作經驗的基礎上，建立協商制度，定期溝通并對提出方案，生成一個相對穩固的制度聯結網絡。第四則是組織性聯結階段，兩岸協商建立起相當程度的規范、方法和政策共識后，可以通過設立任務型或常設性小組甚至是協商委員會、共同事務委員會或是和平統一委員會等，針對兩岸關系中的政治議題提出自己的政策建議，構建基于問題驅動的工作系統，也使得兩岸兩個獨立的政治體系之間生成實體的組織聯結。第五是進入到協議性聯結階段，逐步將兩岸小組或委員會從虛化的溝通中介、協調平臺發展為實化的監督機構、權威機關，雙方先簽署和平協議終結政治對立，隨后簽署統一協議確認“一國兩制”的具體安排。

此外，兩岸平等協商的輻射機制主要通過政治社會化效應來體現，“由上至下”地促進著兩岸關系中的政治“共識”的社會化以及“社會化”共識的生成。兩岸政治對話、協商談判的議題都是與兩岸民眾尤其是臺灣民眾切身利益相關的問題，在媒體高度發達的信息社會里，兩岸官方政治互動的內容、觀點及建議，包括兩岸之間敏感難題的充分爭辯，都會影響到民眾對兩岸關系現狀及未來走向的認知，也促進兩岸民眾展開更為深入的思考。在這個政治社會化的過程中，更需要公權力機關的宣揚與引導，以形成兩岸政治共識的“社會化”，如將“九二共識”、“一個中國”、“和平統一”等演進成為臺灣各黨派、民眾的共識；也有助于“社會化”共識的生成，即通過民眾的廣泛而深入的探討互動，由下至上逐步地形成共識。這兩種力量、路徑與機制的協同，將使得政治互信可以擴溢，而相應的問題界定、共識凝聚與政策創新也較易為兩岸民眾所認可與接受。

（王鶴亭 河南師范大學政治與公共管理學院副教授）